Un gouvernement paralysé: signe de dysfonctions dans la machine gouvernementale Américaine?

L’année 2019 a été la scène du plus long shutdown du gouvernement dans l’histoire des États-Unis, et selon toutes indications, ce ne serait ni la première fois ni la dernière fois qu’un tel phénomène se produit. Cette crise gouvernementale serait-elle révélatrice de dysfonctions profondes dans le fonctionnement du gouvernement de cette puissante nation ?

Plusieurs facteurs ont eu un rôle à jouer dans cet événement, mais je me limiterai pour cet article à deux éléments principaux, soit le système budgétaire des États-Unis et le bipartisme.

Un système budgétaire complexe

Le procédé budgétaire américain sert à attribuer aux agences gouvernementales et divers programmes les fonds nécessaires à leur fonction, notamment par la rédaction d’un budget. Ce budget est alors essentiel au fonctionnement du gouvernement et central à la problématique de shutdown du gouvernement. Je vais alors commencer par aborder comment se déroule ce processus. Le processus budgétaire américain commence avec la rédaction d’une proposition budgétaire complète par le Président, avec l’assistance de l’Office of Management and Budget (OMB) qui doit chercher le juste équilibre entre les idées du Président et les besoins des agences gouvernementales. Cette proposition doit normalement être finie avant le premier lundi de février, date à laquelle elle doit être envoyée au Congrès (la législature bicamérale des États-Unis composée de la Chambre des Représentants et du Sénat).

La prochaine étape est exécutée par les comités du budget de la Chambre des Représentants et du Sénat qui vont analyser le budget proposé, pour rédiger et passer au vote une résolution du budget (budget resolution) déterminant les dépenses totales pour l’année fiscale. Cette résolution détermine la somme totale d’argent qui sera mise à la disposition du gouvernement pour financer ses programmes et ses agences gouvernementales dans chacune des 19 principales catégories du budget. En d’autres mots, cette motion détermine l’affectation des ressources budgétaires pour les structures gouvernementales. Par exemple, dans la résolution du budget 2018, le Congrès a alloué des fonds de 557 milliards de dollars pour la Défense nationale et de 762 millions de dollars pour l’Énergie.

Ce graphique montre les dépenses du gouvernement américain pour l’année fiscale 2019, conformément à la proposition budgétaire de 2019. L’année fiscale américaine correspond à la période au cours de laquelle la politique fiscale du gouvernement américain est exercée. Elle commence le 1er octobre et se termine le 30 septembre de l'année conventionnelle suivante. À la date de cet article, nous sommes dans l'année fiscale 2019, qui se termine le 30 septembre 2019. En bleu, les dépenses discrétionnaires. En rouge, les dépenses obligatoires. En orange, les dépenses liées au remboursement de la dette nationale.

Les désaccords entre la résolution du budget du Sénat et celle de la Chambre des Représentants sont réconciliées par un comité de conférence (comité composée de membres des deux chambres de la législature, rassemblée notamment pour résoudre les désaccords entre la législation du Sénat et celle de la Chambre des Représentants).

Maintenant complète, la résolution du budget est soumise aux comités d’affectation de chacune des chambres du Congrès. Les comités d’affectation se divisent en sous-comités qui déterminent les fonds à allouer pour les programmes discrétionnaires de leur catégorie budgétaire respective. Par exemple, le sous-comité d’appropriations pour la Défense nationale doit décomposer le total de fonds disponibles pour la Défense nationale déterminés dans la résolution du budget et répartir cette somme pour financer tous les programmes et les opérations relatifs à la défense nationale. Cette action est accomplie par la rédaction d’un projet de loi d’affectation de fonds. Une fois rédigé, ce projet de loi est considéré, amendé (modifié) et passé au vote dans le sous-comité avant d’être amené devant le comité d’appropriations complet. Ainsi, une fois sorti du sous-comité, le comité d’appropriations révise le projet de loi et le transmet à la Chambre entière (Sénat ou Chambre des Représentants, cela dépend de la chambre à laquelle le comité appartient) pour une session de débat et de vote pour adopter le projet de loi.

Une fois que chaque chambre a adoptée sa version respective du projet d’affectation, un comité de conférence est à nouveau assemblé pour résoudre les différences entre la version de la Chambre des Représentants et celle du Sénat. Chaque chambre du Congrès doit voter une dernière fois pour approuver la version réconciliée du projet de loi. Par la suite, le projet d’affectation final est soumis au Président pour être signé afin de devenir une loi (ou être rejeté dans l’absence d’une signature présidentielle—un veto présidentiel). Ce processus est répété pour chaque projet successif. Une fois que les 12 projets d’affectation sont signés, le budget est complété. Le processus budgétaire doit normalement être complété pour le 1er octobre de chaque année, soit le début de la prochaine année fiscale.

Résumé

Premier mardi de février

Le Président soumet son plan budgétaire au Congrès.

15 Avril

Les comités du budget du Sénat et de la Chambre des Représentants soumettent leur résolution budgétaire à leur chambre respective.

15 Mai

L’intégralité du Congrès valide la résolution du budget.

Avril/Mai-Septembre

Les comités d’affectation débattent à propos de la résolution du budget, organisent des audiences en lien avec celle-ci et procèdent à la rédaction de leurs projets d’affectation.

Septembre

Les projets d’affectations sont soumis à la Chambre des Représentants et le Sénat (comités de conférences pour résoudre les différences entre les deux versions).

Septembre-Octobre

Le président signe les projets d’affectations à leur sortie du Congrès.

Premier Octobre

Idéalement, tous les projets sont signés par le Président et le budget est adopté.

Alors, c’est quoi le lien avec le shutdown ?

Le shutdown n’est que le symptôme de nombreuses dysfonctions dans la machine politique américaine. Comme vous avez sans doute pu le constater, le procédé budgétaire des États-Unis est très complexe, et il est très rare qu’il soit complété à temps pour le début de l’année fiscale. Déjà complexe en théorie, en application pratique ce processus révèle une apparence cauchemardesque: des étapes intermédiaires que je n’ai pas mentionné par souci de simplicité, des formalités, règles et procédés qui ralentissent encore plus les débats, la possibilité d’ajuster les dépenses non-discrétionnaires et la taxation via le processus de “réconciliation” qui mène à encore plus de débats et conflits, les intérêts partisans et les philosophies économiques qui diffèrent d’un représentant à l’autre, le lobbyisme et les pressions de groupes d’intérêts, etc.

Considérez une instant que depuis l’avènement de ce processus budgétaire en 1974, le Congrès a réussi à adopter le budget à temps pour le début de l’année fiscale seulement quatre fois: en 1977, 1989, 1995 et 1997. Toutes les autres années fiscales jusqu’à la présente (2019) ont alors commencé sans un budget en place.

Cependant, le budget est essentiel à l’opération du gouvernement. En l’absence d’un budget, un gouvernement ne peut pas distribuer les fonds nécessaires à son fonctionnement. Les agences gouvernementales, départements et autres institutions bureaucratiques ne peuvent pas recevoir les ressources financières nécessaires à leurs fonctions. Une solution temporaire qui a été employée pour pallier à ce problème est l’emploi de continuing resolutions, des résolutions qui permettent de continuer le financement du gouvernement, habituellement aux niveaux du budget précédent. Cette résolution est de courte durée (quelques semaines à quelques mois) et doit être renouvelée pour prolonger le financement à nouveau dans l’absence d’un budget. Si cette résolution ne passe pas, le Congrès n’est pas signée par le président ou tout simplement pas renouvelée, toute agence gouvernementale qui n’a pas reçu de fonds par le procédé budgétaire doit cesser ses fonctions, et le gouvernement entre en shutdown.

Le Bipartisme

Bien que le pénible procédé budgétaire est le facteur le plus évident dans ce shutdown, il ne peut pas expliquer par-lui même cette crise gouvernementale sans précédent. Lorsque les différents membres du gouvernement sont capables de coopérer et de faire des compromis, le budget peut être complété à temps. Notez que cette coopération nécessite que les partis politiques et les représentants du gouvernement soient capables d’employer des similarités de points de vue, d’opinions ou d’affiliations et de faire des concessions dans l’intérêt mutuel. Sans doute vous pouvez constater que le compromis n’était pas à l’ordre du jour en cette année fiscale 2019. Pendant les deux années précédentes, Trump n’avait pas avancé son projet de construire un mur dans une proposition de budget et les discussions sur le budget prenaient leur cours habituel en Décembre 2018. Toutefois, une rencontre que Trump a organisé à la Maison Blanche le 11 décembre avec les chefs du parti Démocrate a ranimé le conflit sur le budget. Dans cette rencontre, Trump avait déclaré sa volonté de poursuivre le projet de construire un mur le long de la frontière mexicaine même au risque de provoquer un shutdown en ralentissant davantage le procédé budgétaire. Ce projet était supporté principalement par les plus conservateurs dans la base électorale de Trump, et plusieurs membres du Congrès voyaient cette idée de mur comme un symbole. Ainsi, le Congrès a produit un budget révisé incluant 1.5 milliard $ (de dollars) pour la sécurité frontalière, sans fonds supplémentaires pour le mur.

Par la suite, une entente informelle entre la Maison Blanche et le Congrès laissant entendre que Trump était d’accord avec ce compromis, a mené le Sénat à passer un continuing resolution pour proroger le financement selon les termes du budget révisé. Toutefois, avec l’anticipation que le contrôle de la chambre des représentants passerait aux Démocrates, des forces réactionnaires de la base électorale de Trump l’ont poussé à rejeter la proposition de financement, à la stupéfaction du Congrès. Trump a même déclaré qu’il ne signerait aucune proposition qui n'inclurait pas 5.7 milliards de dollars pour le mur. Le 21 décembre, la chambre des représentants dominée par le parti Républicain a tenté vainement de passer un continuing resolution (projet de prorogation de fonds) avec 5 milliards de dollars pour le mur, mais la proposition n’a pas réussi à passer le Sénat, ce qui a plongé le gouvernement en shutdown dans la nuit du 21 décembre.

En effet, le 21 décembre était la date qui marquait la fin de la dernière continuing resolution passée en Août et en l’absence d’un budget ou d’une prorogation, une grande partie des départements, organisations et autres composantes du gouvernement ont perdu toute source de financement. En bref, Trump a avancé ses plans pour son mur frontalier et a précipité un shutdown par son entêtement et son incapacité à coopérer avec le Congrès.

Un élément du système politique américain qui cause bien des problèmes est le bipartisme. Effectivement, pour la quasi-totalité de l’histoire des États-Unis, la scène politique était dominée par deux partis. Aujourd’hui, ces deux partis sont le parti Démocrate et le parti Républicain. L’antagonisme des deux partis est marquant, puisqu’ils représentent deux extrêmes dans la politique américaine et il n’existe aucun “entre-deux”, aucun parti avec des idées qui accommodent celles des deux partis principaux. Il est difficile pour ces deux partis de travailler main dans la main puisque leurs idées divergentes rendent tout compromis difficile. Même à l’intérieur d’un parti il y a de la discorde, puisque chaque parti est un amalgame d’idées conservatrices (Républicain) ou libérales (Démocrate). Ainsi, lorsque l’affiliation du Congrès diffère de celle du Président, la divergence de leurs idées et intérêts feront en sorte qu’il sera difficile de passer de la législation sans conflits. Lorsque qu’un projet de loi majeur est requis, comme un budget, cette adversité est capable d’engendrer des délais très importants. Par exemple, un Congrès Démocrate aura de la difficulté à s’entendre avec un Président Républicain et vice-versa.

En bref, le shutdown du gouvernement américain qui a marqué la transition de l’année 2018 à l’année 2019 peut s’expliquer par un pénible procédé budgétaire et le bipartisme qui ralentit le procédé législatif. Comme vous l'avez sans doute constaté, créer l’ensemble de la législation nécessaire au financement du gouvernement américain sur une base annuelle constitue déjà un défi remarquable. Lorsque qu’en plus la scène politique est dominée par deux partis opposés, le procédé législatif entier se retrouve ralentit. Au lieu de chercher à faire compromis, chaque parti tente d’avancer un maximum de lois à leur avantage avant que l’autre prenne le devant sur la scène politique. Le manque de coopération résultant a de sévères répercussions sur un procédé budgétaire déjà difficile. Si le budget n’est pas produit à temps, la seule option est d’opter pour une extension de financement du gouvernement, un continuing resolution. Si les deux partis sont incapables de toute entente, et que cette extension n’est pas acceptée, alors le gouvernement est à cours d’options et de financement, ce qui mène à un shutdown.

Sources

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